Agrivoltaïsme : un avis défavorable de la CDPENAF devient attaquable directement

Un avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) peut désormais être attaqué pour lui-même, sans attendre le refus de permis, dès lors qu’il ferme l’accès à un appel d’offres de la CRE. C’est ce que juge la cour administrative d’appel de Toulouse dans un arrêt du 24 juillet 2026, qui va jusqu’à enjoindre à la préfète de faire rendre un avis favorable.

En bref

• CAA Toulouse, 4^e chambre, 24 juillet 2026, n° 25TL02470 : l’avis défavorable fait grief et peut être déféré au juge.
• Condition : le projet relève d’un appel d’offres de la CRE dont le cahier des charges exige un avis favorable de la CDPENAF.
• Le projet en cause : serres tunnel à toiture photovoltaïque pour un verger de cerisiers bio à Béziers — 8 hectares, 30 807 m² d’ombrières, 8 MWc.
• La cour annule l’avis au fond et enjoint de faire rendre un avis favorable sous trois mois, pas un simple réexamen.
• Le recours doit être formé dans les deux mois de la notification de l’avis.

Une société titulaire d’un permis, mais exclue de l’appel d’offres

La CDPENAF de l’Hérault avait rendu un avis défavorable, suivi d’un refus de permis par le préfet. Le tribunal administratif de Montpellier a annulé ce refus et ordonné la délivrance d’un certificat de permis tacite, mais a jugé irrecevable le recours dirigé contre l’avis lui-même, qualifié d’acte préparatoire.

La société a fait appel sur ce seul point — et pour cause : le permis acquis, c’était désormais l’avis défavorable, à lui seul, qui continuait de lui interdire de candidater à l’appel d’offres. Situation paradoxale qu’elle a obtenu de faire corriger.

Pourquoi l’avis « fait grief »

Le principe classique demeure : un avis, même conforme, est un acte préparatoire dont la légalité se discute à l’occasion du recours contre la décision finale. La cour ne le remet pas en cause, mais constate qu’ici l’avis produit un effet propre, extérieur à la procédure d’urbanisme.

En cause, le paragraphe 3.2.10 du cahier des charges de l’appel d’offres « centrales sur bâtiments, serres agrivoltaïques, hangars, ombrières et ombrières agrivoltaïques » de plus de 500 kWc, organisé par la Commission de régulation de l’énergie en application des articles L. 311-10 et L. 311-12 du code de l’énergie : il impose au candidat de joindre un avis favorable de la CDPENAF lorsque celle-ci s’est prononcée. Un avis défavorable « rend impossible la constitution d’un dossier susceptible d’aboutir à une décision favorable », sauf à déposer une candidature vouée au rejet dans le seul but de provoquer une décision attaquable.

Une solution circonscrite mais transposable

Trois conditions cumulatives ressortent de la motivation : le projet doit relever d’un appel d’offres de la CRE, le cahier des charges applicable doit exiger un avis favorable, et l’avis rendu doit être défavorable. Hors de ce cadre, l’avis conserve sa nature d’acte préparatoire. Le raisonnement paraît en revanche transposable chaque fois qu’un avis consultatif conditionne, par l’effet d’un règlement de consultation ou d’un dispositif de soutien, l’accès à une procédure distincte.

Reste ouvert le sort des avis rendus sous le régime de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme — avis conforme valant « pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d’installations agrivoltaïques » —, non applicable en l’espèce car la demande était antérieure au décret du 8 avril 2024.

La CDPENAF ne peut pas se prononcer « de manière arbitraire »

Les juges ont passé en revue les motifs retenus par la commission : absence d’éléments chiffrés qualifiant le projet d’agrivoltaïque, densité de plantation, réversibilité, taux de couverture, exploitant non propriétaire du foncier, surface représentant trois fois la surface agricole utile du demandeur, partage du revenu électrique, fragmentation d’un espace déjà grevé par d’autres centrales.

Confrontés au volet agricole du dossier, ces motifs ne tiennent pas : la présence de panneaux « n’est pas de nature à retirer » aux ombrières « le caractère de constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole ». L’avis d’opportunité est un avis finalisé — chaque motif doit se rattacher à l’objectif de préservation des terres et reposer sur les pièces du dossier. Les considérations tirées du montage économique, de la propriété du foncier ou de la taille du projet rapportée à l’exploitation ne suffisent pas lorsque la vocation agricole est démontrée. Le cadre réglementaire de l’agrivoltaïsme est détaillé par le ministère de la Transition écologique.

Deux réflexes pour les porteurs de projets

Soigner le volet agricole en amont

L’issue dépend de ce document, qui doit démontrer la nécessité des installations pour l’exploitation — et pas seulement leur compatibilité avec elle : fonction agronomique des structures, données de luminosité, densité et nature des cultures, rendement attendu, conditions de réversibilité et de démantèlement, articulation contractuelle entre exploitant et propriétaire, répartition des revenus. Pour les demandes déposées sous l’empire du décret du 8 avril 2024, ces éléments doivent être calibrés sur les critères des articles R. 314-108 et suivants du code de l’énergie et R. 111-54 et suivants du code de l’urbanisme.

Réagir dès la notification de l’avis

Un avis défavorable ne doit plus être traité comme une simple étape vers le refus de permis. Dès sa notification, il faut vérifier si le projet relève d’un appel d’offres de la CRE, si le cahier des charges exige un avis favorable et quelle période de candidature est visée. Le cas échéant, un recours pour excès de pouvoir peut être formé directement contre l’avis dans les deux mois. Attendre le refus de permis expose à la situation vécue par la société requérante : obtenir le permis tout en restant exclu de l’appel d’offres.

Questions fréquentes

Peut-on attaquer un avis de la CDPENAF ?

Oui, depuis cet arrêt, lorsque trois conditions sont réunies : le projet relève d’un appel d’offres de la CRE, le cahier des charges applicable exige un avis favorable de la commission, et l’avis rendu est défavorable. Hors de ce cadre, l’avis reste un acte préparatoire non attaquable isolément.

Dans quel délai faut-il agir ?

Deux mois à compter de la notification de l’avis, par un recours pour excès de pouvoir. Ce recours peut être joint à celui dirigé contre le refus de permis, avec des conclusions et des moyens distincts.

Quels motifs la commission peut-elle retenir ?

Uniquement ceux qui se rattachent à l’objectif de préservation des terres et reposent sur les pièces du dossier. Le montage économique, la propriété du foncier ou la taille du projet rapportée à l’exploitation ne suffisent pas à justifier un avis défavorable si la vocation agricole du terrain est démontrée.

Que peut ordonner le juge ?

Dans cette affaire, la cour n’a pas ordonné un simple réexamen : elle a enjoint à la préfète, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, de saisir la commission afin qu’elle rende un avis favorable dans un délai de trois mois.

En résumé — l’arrêt corrige une impasse concrète : obtenir son permis sans pouvoir candidater à l’appel d’offres qui conditionne le financement. Pour les développeurs agrivoltaïques, il déplace deux échéances — la qualité du volet agricole se joue avant la séance de la commission, et le délai de recours court désormais dès la notification de l’avis, pas à partir du refus de permis.